上半年政府杠杆率为何微降？机构预计今年末升至46.5%

为了防控政府债务风险，今年国务院提出降低政府杠杆率（政府债务余额/国内生产总值）。因此政府杠杆率变动备受市场关注。

近日，国家金融与发展实验室公布了今年二季度宏观杠杆率报告。报告数据显示，今年二季度末政府杠杆率为44.6%，比一季度末的44.5%微幅上升，相比去年底下降了1个百分点。其中，中央政府杠杆率为19.4%，地方政府杠杆率为25.2%。

为何今年上半年政府杠杆率相比去年底会下降？这一方面是因为上半年政府发行债券进度较慢，政府债务余额增长放缓。另一方面是因为上半年经济恢复性增长，保持较高增速（12.7%）。

上述报告称，今年上半年政府债券发行进度较为缓慢。上半年国债仅新增3401亿元，地方债新增1.88万亿元，共计新增2.22万亿元，仅为全年新增债务限额（7.22万亿元）的30%。而从历史经验来看，上半年地方政府债券发行进度一般会过半。

今年地方债发行进度慢，主要是地方政府专项债券发行进度慢于前些年。财政部预算司副司长项中新在近期上半年财政收支新闻发布会上解释，上半年新增专项债发行进度较去年有所放缓，主要是今年专项债券恢复常态化管理，适当放宽地方发行时间要求，这样既不会影响重点项目建设进度和资金需求，也可以有效避免债券资金闲置。

另外，去年巨额专项债资金对投资拉动效应会在今年上半年有所体现，叠加今年上半年稳增长压力不大，财政收入形势较好，地方也并不急于发债。

报告认为，下半年政府发债速度会大幅上升。根据财政预算报告，今年政府新增债务7.22万亿元，预计年末政府部门杠杆率升至46.5%，全年上升0.5至1个百分点。

多位财税专家对第一财经分析，国务院提的政府杠杆率，其实是包含地方政府隐性债务，这部分债务主要体现在地方政府投融资平台公司账面上，并不在政府部门，而是非金融企业部门中。因此这里的政府杠杆率下降是广义概念，并不只是上述政府部门杠杆率。

报告数据显示，2021年二季度，非金融企业杠杆率为158.8%，较去年底下降了3.5个百分点。非金融企业杠杆率正在向2019年水平（151.3%）回归，未来大概率仍继续下行。

今年以来，财政部、银保监会等强化了对政府隐性债务监管，遏制隐性债务增长，城投债融资发行审核更加严格，城投债融资明显收紧。

中泰证券研究所统计的数据显示，今年上半年城投债净融资规模为1.20万亿元，同比减少745.58亿元，特别是今年5月受年报更新和公司债批文放缓的影响，城投债融资为净流出325.53亿元。

报告认为，城投债面临集中到期兑付压力，年均偿债量2.55万亿元。2021年将迎来一轮城投债偿债高峰。融资平台资产盈利能力较弱，自身偿债能力不足。融资平台总资产净利率（ROA）的中位数由 2011年的2.23%逐年下降至2020年的 0.63%，与一般市场公司ROA的差距由1.43倍逐渐扩大至2.81倍。

报告称，若以EBITDA（即未计利息、税项、折旧及摊销前的利润）与带息债务之比小于5%作为判断僵尸企业的基本财务指标，有超过半数的融资平台可归入僵尸企业，城投债违约风险加大。