中小城市如何在收缩中谋发展

城市与人

在人口负增长地区，我们首先要习惯做减量的城市规划。

2019年4月8日，国家发展和改革委员会发布了《2019年新型城镇化建设重点任务》（下称《重点任务》），其中首次提出了“收缩型中小城市”的概念。

该文件指出，收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中。而在大城市方面，则进一步放宽了大城市的落户限制，并要求大幅增加超大特大城市的落户规模。

我国中小城市数量多，牵涉的区域范围大，为什么有些中小城市会率先收缩呢？

一方面，未来10年左右，我国即将迎来人口负增长。目前很多中小城市已进入了人口负增长，从人口趋势来看，未来还会有更多中小城市进入收缩时代。

由于中小城市属于城镇化体系的末端，靠人口回流等因素扭转人口负增长几乎不可能。而且，相对于大城市收缩，中小城市瘦身更为轻便，成本可能更小。

另一方面，相对于人口向中小城市分散布局，人口向大城市聚集更有利于基本公共服务资源的配置效率。

因此，在即将到来的人口负增长时代，相对于收缩大城市，收缩中小城市更加合理和科学。

那么，收缩型中小城市又该如何发展？《重点任务》的基本思路是“瘦身强体”，也就是说，中小城市不仅要“瘦”，还要“强”。

中小城市瘦身强体，首先要求我们转变惯性的增量规划思维。很多城市的政府官员拒绝承认城市人口在流失，甚至排斥做一个收缩型城市规划。因为他们认为，城市要发展，人口必须增加，人口减少是城市衰败的表征，是负面业绩，是不可接受的。

而且，城市规划业界也习惯了做人口增量的总规，因为总规中预计的人口变动直接决定了这个城市未来能做城市开发的土地资源。如果规划公司在总规中预计人口减少，可能很难得到通过。总之，在人口负增长地区，我们首先要习惯做减量的城市规划。

中小城市瘦身强体重点是要“强”，也就是说中小城市收缩不是萎缩、破产、荒凉、萧条和衰败，而是收缩中要民富城强。不少学者会认为，这是难以实现的城市发展悖论。

其实，城市在收缩中增长并非不可能。揆诸现实，很多人口负增长的国家和地区却在经历经济的快速增长。城市也如此。关键是需要我们深入研究，特别要总结国内外的经验和教训。

在城镇化进程中，随着人口和产业的聚集，会逐渐形成核心城市、中心城市、边缘城市等城市体系。城市群是城镇化不断发展的客观必然，具有以大带小（即通过大城市推动中小城市的发展）的特征。

目前，我国已经形成了京津冀、长江三角洲、粤港澳大湾区三个大城市群。此外，成渝、哈长、长江中游、北部湾、中原、关中平原、兰州—西宁等城市群正在规划发展中。

未来，对于很多中小城市而言，从产业和基本公共服务等各个方面积极融入到城市群中去，才是城市生存发展的王道。

在这方面，日本东京都市群的发展模式，就是个很好的国际案例。东京都市圈形成了“多核心、多圈层”的空间结构和高度互补的功能布局。尽管东京都市圈中有些城市的人口在下降，但是东京都市圈的人口却不断聚集。

这对国内中小城市“瘦身强体”而言，显然不乏借鉴意义。

□黄匡时（中国人口与发展研究中心副研究员）