农村宅基地 “三权分置”改革提速

　　备受关注的土地管理法、城市管理法修正案草案已于近期经第十三届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议分组审议，这是继2018年12月首次审议后，涉及农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等内容的土地管理法修正草案的第二次审议。

　　此前，根据全国人大常委会第七次会议决定，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革试点延期至2019年年底。从各地试点情况看，承包地“三权分置”改革以及集体经营性建设用地入市都取得了明显进展，而宅基地“三权分置”改革作为难度和争议最大的部分，将是下一步改革的重点。

　　盘活巨量闲置资产

　　从小生活在河北定州农村的小灿，大学毕业后选择留在南方某大城市工作，这两年又在当地买房安家、娶妻生子。说起老家，他告诉《金融时报》记者，已经好几年没有回去过了，父亲去世后，姐姐嫁到外地，现在又把母亲接到自己身边。他表示，村里像他这样的情况不少，很多老宅已经多年无人居住，“房子空着挺浪费，但也不知道怎么处置，有的人家想要盖房子就只能往村外扩。”小灿所说的这种“空心村”和违建占地并存的现象，在当今农村比较常见。

　　记者在江苏某村采访时遇到的又是另外一种情况。该村地处风景优美的山区，这几年周边城镇居民来度假旅游的日渐增多，餐饮和住宿需求不断加大。一家生意十分兴隆的餐厅老板在和记者聊天时表示，开饭馆的房子是租的亲戚家的，旺季时接待能力明显不够，很想把附近村民家里多余的房子流转下来重新改造装修，但是目前相关政策不明确，村民想租不敢租，他自己也多有顾虑：“一是担心权属纠纷，二是这么大的投资，资金是个问题，宅基地没法抵押，银行贷不了款。”

　　面对上述日益普遍的现象，急需政策方面破题。2018年中央一号文件首次明确提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”，其重大意义和深远影响不言而喻。

　　中国社科院农村发展研究所此前发布的《中国农村发展报告（2018）》显示，2001-2011年全国农村人口减少了1.33亿人，但以宅基地为主的农村建设用地反而增加了3045万亩。每年因农村人口转移，新增农村闲置住房5.94亿平方米，折合市场价值约4000亿元。农村人口尤其是青壮年人口大量进城，造成大量农房长期闲置、宅基地浪费严重。

　　要让沉睡的资产活起来，需要适度放活宅基地和农民房屋使用权，这不仅有利于发展农村新产业新业态，也将进一步拓宽农民增收渠道。

　　从“两权分离”到“三权分置”

　　长期以来，我国农村宅基地呈现为所有权归集体、使用权归农户的“两权分离”格局，而所谓“三权分置”即在集体所有权不变的基础上，将农户使用权细化分解为资格权和使用权。

　　自2015年启动宅基地制度改革以来，试点地区在探索宅基地有偿使用制度、宅基地自愿有偿退出机制，完善宅基地权益保障和取得方式以及宅基地管理制度等方面开展了改革，目前试点已扩大到33个县市区。记者近日从农业农村部获悉，截至2018年年底，试点地区共腾退出零星、闲置的宅基地约14万户8.4万亩，办理农房抵押贷款5.8万宗111亿元。

　　“三权分置”改革的提出，无疑在深化农村宅基地制度改革、盘活农村存量建设用地、培育农村发展新动能方面，迈出了更大的步子。以宅基地改革相对比较深入的浙江为例，作为农村土地制度改革试点地区，义乌在全国率先提出“农户资格权”的概念，初步确立了宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度体系。去年4月，象山又诞生了浙江第一本农村宅基地“三权分置”不动产权登记证——由资格权人证、使用权人证、所有权人证组成的三本证书，分别颁发给村民、经营企业和村集体，权属清晰，一目了然。

　　据象山当地政府介绍，不动产权登记证的颁发，激活了当地沉睡的闲置资源，也让产业发展有了新空间，并一举打通了工商资本下乡的通道。2018年以来，象山通过流转利用宅基地引进乡村度假、高端民宿等项目30余个、总投资超5亿元，目前已形成“闲置农房+民宿经济”“闲置宅基地+”“古宅回收+团队运营”“集体资产+招商引资”等多种发展模式，昔日破旧衰败的村落焕发了新生机。

　　近几个月来，中央又接连出台多项针对盘活农村闲置宅基地和农房的意见要求，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置房屋；允许村集体在农民自愿的前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。再如，支持返乡下乡人员依托自有和闲置农房院落发展农家乐；在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下，允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房。

　　从相关政策出台的频率可以看出，宅基地改革正在进入“深水区”。

　　有机衔接农村土地资产与金融资源

　　根据物权法、担保法规定，宅基地使用权不得抵押，这也是适度放活宅基地和农房使用权中的法律瓶颈。事实上，早在2015年，经全国人大授权在试点县调整相关法律条款，全国59个试点县（市、区）被纳入农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押贷款试点，这些地区随即放开了对宅基地使用权的限制。

　　宅基地使用权抵押的实现，对于做好农村产权制度改革意义重大。今年2月份，人民银行等五部门联合发布的《关于金融服务乡村振兴的指导意见》提出，结合宅基地“三权分置”改革试点进展，稳妥开展农民住房财产权抵押贷款业务，推动集体经营性建设用地使用权、集体资产股份等依法合规抵押，促进农村土地资产和金融资源的有机衔接。

　　全国人大常委会副委员长曹建明在接受新华社记者采访时说：“要考虑到宅基地制度的敏感性，防止抵押权过度发展。现阶段放活宅基地使用权应当严格限定期限和用途，特别是不能进行商品住宅开放，严禁利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆，切实维护农村土地市场秩序，切实保障广大农民土地权益。”

　　从各地实践情况看，宅基地“三权分置”改革的探索已取得较大的进展，并积累了不少经验。但有关专家表示，仍需要等待时机成熟形成共识后才会入法。对此，国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆认为，目前当务之急，一是加快宅基地和农房的确权登记颁证；二是推进相关法律的立改废释，对相关法律的禁止性规定进行修正。

　　记者了解到，今年将围绕完善宅基地“三权分置”制度设计，再选择一批县开展改革试点，丰富试点内容，完善制度设计，探索盘活利用闲置宅基地和农房的办法路径，并抓紧制定出台加强宅基地管理的政策文件。 （制图 张乐）